我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，面臨耕地資源緊缺、土壤質(zhì)量不高，土地細(xì)碎化、抗災(zāi)能力差等問題。近些年，政府為保障糧食安全，實現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，持續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。截至2021年底，我國已累計建成9.06億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，鞏固和提升了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給提供了有力支撐。2021年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021-2030年）》（簡稱建設(shè)規(guī)劃），為未來十年的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提出了總體要求和具體建設(shè)目標(biāo)：到2025年建成10.75億畝、2030年建成12億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，改造提升2.8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，新增高效節(jié)水灌溉面積1.1億畝，以此穩(wěn)定保障1.2萬億斤以上糧食產(chǎn)能。新建設(shè)規(guī)劃突出強(qiáng)調(diào)將綠色發(fā)展理念貫穿于高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的全過程，提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。過去的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)取得了顯著成效，但是未來建設(shè)仍面臨各種挑戰(zhàn)，任重道遠(yuǎn)。從長遠(yuǎn)來看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)不僅有助于保障糧食安全，而且投資回報率高、有助于綠色低碳和健康。未來應(yīng)繼續(xù)加大投資力度，建設(shè)高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，助力實現(xiàn)高產(chǎn)高效、綠色低碳和營養(yǎng)健康等多贏發(fā)展目標(biāo)。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成績斐然

政府一直高度重視高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，自2004年中央一號文件首次提出高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田概念以來，每年中央一號文件都會強(qiáng)調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，持續(xù)從國家層面推動高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。2011年，《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》首次提出“十二五”期間建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的目標(biāo)；2016年，中央一號文件提出2020年建成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)；2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下達(dá)了2021年全國計劃新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1億畝的要求。

政府財政的大力支持是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要保障。2017年以前，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田由發(fā)展改革委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部門合力推進(jìn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金主要來源于新增建設(shè)用地土地有償使用費和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入，還包括農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助資金等其它資金來源。機(jī)構(gòu)改革后，原隸屬財政部的國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)開始由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主持。中央財政資金主要由財政部管理的中央財政轉(zhuǎn)移支付農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金和國家發(fā)展改革委管理的中央預(yù)算內(nèi)投資兩個渠道組成。2021年，中央財政安排高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金和地方政府一般債券等資金共1095.82億元，用于支持建設(shè)1億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)不僅提高了糧食綜合生產(chǎn)能力，而且實現(xiàn)了節(jié)本增效，同時有效地促進(jìn)了綠色低碳發(fā)展。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部測算，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成區(qū)畝均糧食產(chǎn)能增加10%~20%。地方調(diào)研顯示，經(jīng)過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后，糧食單產(chǎn)呈現(xiàn)不同程度的增幅，例如山東建成后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田糧食單產(chǎn)提高了15%~20%。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田還可以減少投入，實現(xiàn)節(jié)本增效。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成區(qū)節(jié)水達(dá)到20%~30%，節(jié)電達(dá)到30%以上，節(jié)藥達(dá)到19%，節(jié)肥達(dá)到13%，平均每畝節(jié)本增效500多元。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成區(qū)機(jī)械化水平、規(guī)模經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)率和新型經(jīng)營主體占比分別提高15~20個百分點、30個百分點和20多個百分點，從而節(jié)約勞動力投入。因此，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田增加了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營性收入，提升了農(nóng)民種糧的積極性，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級。

踐行綠色高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)任重道遠(yuǎn)

新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的難度加大。我國一至三等優(yōu)質(zhì)耕地面積為6.32億畝，占耕地總面積的31%。目前已經(jīng)建成的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田已占耕地面積的40%，即幾乎將所有集中連片、優(yōu)質(zhì)耕地已經(jīng)用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，剩余的耕地多為中低產(chǎn)田，存在坡耕地、地塊較小、水資源不足、耕地生產(chǎn)障礙因素突出等問題，建設(shè)規(guī)劃2023-2030年將年均新增建設(shè)2500萬畝的難度加大。

新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)格要求更高。建設(shè)規(guī)劃對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提出了統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一驗收考核、統(tǒng)一上圖入庫等五個統(tǒng)一要求；增加了數(shù)字農(nóng)田示范內(nèi)容，重點推進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、智能控制、衛(wèi)星定位等信息技術(shù)在農(nóng)田建設(shè)中的應(yīng)用，旨在提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的生產(chǎn)精準(zhǔn)化與智慧化水平。今年修訂后的《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》進(jìn)一步對建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，堅持全面提升農(nóng)田質(zhì)量為目標(biāo)，致力于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化，完善和細(xì)化了建設(shè)內(nèi)容和技術(shù)規(guī)范，增加了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田地力提升工程體系、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田地力參考值以及糧食綜合生產(chǎn)能力參考值，尤其增加了綠色生態(tài)原則，修訂了農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程內(nèi)容，將綠色生態(tài)理念貫穿建設(shè)全過程。

改造提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的任務(wù)艱巨。過去一個時期，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在資金使用、建設(shè)內(nèi)容、組織實施等方面要求不統(tǒng)一，從而造成一些地方高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)內(nèi)容不完善、工程措施不配套，難以達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)。同時，受到自然災(zāi)害破壞等因素影響，部分已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田不同程度存在設(shè)施損毀和老化等問題，但由于“重建設(shè)，輕管護(hù)”，缺少對管護(hù)經(jīng)費的支持，影響農(nóng)田使用成效，不適應(yīng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求。建設(shè)規(guī)劃明確指出2023-2030年期間，年均改造提升3500萬畝，并且改造后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田必須達(dá)到新的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求。

建設(shè)成本高，資金需求量大。由于未來的新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的難度加大，標(biāo)準(zhǔn)要求提高，改造提升的面積數(shù)量大等因素，都進(jìn)一步推高了建設(shè)成本和增加了未來投融資的難度。建設(shè)規(guī)劃提出，全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)畝均投資一般應(yīng)逐步達(dá)到3000元左右，按照2022年到2030年增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)3億畝測算，新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田資金規(guī)模需求將達(dá)到9000億元。另外，按照2023-2030年間改造提升2.8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的要求，以1500元的標(biāo)準(zhǔn)估計，資金規(guī)模需求為4200億元。因此，資金需求較大，除財政資金外，需要進(jìn)一步拓寬投融資渠道，用于保質(zhì)保量地完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。

加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資 實現(xiàn)多贏發(fā)展

未來10~15年是我國推動農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵時期，也是建設(shè)生態(tài)文明和實現(xiàn)健康中國的重要時期。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是提高耕地質(zhì)量、夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展根基和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要舉措。當(dāng)前，應(yīng)抓住擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資的有利時機(jī)，多渠道籌資建設(shè)資金，加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的投資。按照建設(shè)規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，適應(yīng)新時期國家多元發(fā)展目標(biāo)要求。不僅要修建路網(wǎng)、水網(wǎng)、電網(wǎng)、林網(wǎng)等，而且需要配套節(jié)水灌溉設(shè)施和集成推廣各種綠色新技術(shù)，實現(xiàn)節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥，成為穩(wěn)產(chǎn)高效和生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

按照建設(shè)規(guī)劃中的預(yù)期目標(biāo)效果，假設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成區(qū)與未建成區(qū)相比，單產(chǎn)將提高15%，化肥利用效率提高10%。此外，通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)可以提高化肥利用效率，減少化肥用量，減少農(nóng)業(yè)食物系統(tǒng)的碳排放0.3%。通過提高農(nóng)產(chǎn)品供給能力，降低農(nóng)產(chǎn)品價格，還可以改善居民膳食質(zhì)量，尤其能夠改善城鄉(xiāng)居民營養(yǎng)食物攝入不足的情況。因此，長期來看，加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資，不僅有助于保障糧食安全，而且可以獲得高回報，有利于健康和綠色的投資，有助于實現(xiàn)國家多目標(biāo)發(fā)展。

來源：《農(nóng)村工作通訊》2022年第17期

作者單位：張玉梅、雷鳴、樊勝根，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院全球食物經(jīng)濟(jì)與政策研究院；蘭向民，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所